Reforma tributária – parte 4: alíquota efetiva deve balizar a carga total

Reforma tributária – parte 4: alíquota efetiva deve balizar a carga total

A reforma tributária idealizada pela equipe do governo Lula, liderada por Bernard Appy, apresenta, entre suas premissas básicas, a busca pela simplificação do sistema de arrecadação, o fim da cumulatividade dos impostos, a neutralidade tributária e uma almejada redução da regressividade, se possível aliviando a carga suportada pela camada mais pobre da população. 

O modelo do IVA (Imposto sobre o Valor Agregado) surgiu como solução, adotada quase universalmente. Porém, a fixação de uma alíquota única, imaginada inicialmente como ideal de simplicidade, para cobrar um percentual de imposto sobre todo e qualquer bem ou serviço (ou mesmo direitos) em toda a economia, se mostrou inviável politicamente. 

Tal alíquota única, para manter constante a arrecadação total sobre o consumo, teria que ser da ordem de 20%, um nível muito elevado por padrões internacionais, incidindo de modo igual tanto sobre frutas, legumes e verduras (que, hoje, são zerados de impostos), quanto sobre itens tidos como supérfluos, como perfumes e joias.

No mundo, a maioria dos países que adota o IVA, utiliza faixas diferenciadas em relação à alíquota padrão. Com alíquotas diferenciadas, é possível distinguir bens e serviços por sua relativa essencialidade e, com isso, dar tratamento tributário distinto para um litro de leite em relação à uma bolsa feminina de luxo. 

Na reforma tributária colocada em vigor na Índia em 2017, muito elogiada por especialistas, foram adotadas 7 alíquotas distintas, inclusive uma com alíquota reduzida a zero que incide sobre produtos de primeira necessidade, como alimentos e remédios. 

Como era de esperar, a proposta inicial de uma alíquota única no Brasil sofreu pressões de diversos segmentos da economia, até pelo montante bilionário das transferências de renda entre setores beneficiados e prejudicados. Formou-se uma verdadeira “nuvem de demandas” da sociedade sobre os proponentes da reforma e isso se refletiu nos tensos debates ocorridos na Câmara dos Deputados, no ano passado. 

Tais pressões foram em parte absorvidas pelo deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB) no seu relatório final, que culminou em dezembro de 2023 com a aprovação da PEC (proposta de emenda à Constituição) 45, resultando na Emenda Constitucional 132. 

No texto aprovado, sucumbiu-se tacitamente à ideia de uma alíquota única de IVA no Brasil, surgindo uma estrutura com nada menos do que 6 regimes distintos de IVA que adotam alíquotas multivariadas, com base numa alíquota de referência, chamada de “alíquota-padrão”. Aqui, começa uma sucessão de conclusões equivocadas e distorcidas sobre a reforma tributária, que têm sido alimentadas na imprensa e até em debates parlamentares por desconhecimento dos limites da tal alíquota de referência ou padrão.

A 1ª confusão decorre da quase generalizada falta de compreensão da diferença conceitual entre o que seja a alíquota efetiva do IVA na comparação com a alíquota de referência. Como o nome já diz, a alíquota efetiva do IVA, incidente sobre os bens e serviços tributáveis no consumo, é o resultado que se obtém do total arrecadado com alíquotas variadas que são cobradas dos mais diversos produtos e atividades. Isso constitui a base arrecadatória do país. 

Em 2023, a arrecadação no Brasil com tributos de consumo totalizou R$ 1,258 trilhão, em bases correntes, considerando-se a soma do ICMS, do PIS e Cofins, do ISS e IPI. Quando comparamos esse valor arrecadado com o PIB (Produto Interno Bruto) tributável do país (que é aquele que de fato cria capacidade de arrecadação), verificamos que a alíquota efetiva no Brasil em 2023 se aproximou do patamar de 20,5%.

Considerando-se que a regulamentação da reforma tributária, ora em curso no Senado, pretende seguir com o princípio de neutralidade (ou seja, manutenção) da carga tributária geral no consumo, nesse caso a alíquota efetiva deverá seguir no mesmo patamar de 20,5%, ainda que venhamos a ter –como já temos hoje– uma estrutura de alíquotas multivariadas, embora relacionadas a uma só alíquota de referência. 

Ora, essa alíquota de referência tem variado e aumentado de nível no transcurso da reforma no Congresso. Já foi estimada pelo governo em 25%, em 26,5% e, mais recentemente, em até 28%. Até a votação final da regulamentação, a alíquota de referência pode se aproximar de 30%. Isso assusta o público e a imprensa não especializada, ao se interpretar que a alíquota de referência em elevação significa o governo tramando para elevar a carga geral sobre o consumo.

Passa despercebido ao público –até porque os técnicos do governo tampouco ressaltam isso– que enquanto a alíquota de referência sobe, a alíquota efetiva da reforma não sobe nada, fica mais ou menos constante em torno dos 20% de carga tributária. O fato é que a insistência do público em comentar o patamar da alíquota de referência é irrelevante, já que a alíquota efetiva seguirá (ou deveria seguir) estável no patamar de sempre.

O infográfico (mais abaixo) ajuda a compreender a irrelevância da alíquota de referência, num ambiente de neutralidade tributária, em que são praticadas alíquotas multivariadas. 

Na primeira coluna do infográfico, apresentamos a estrutura atual do PLP (projeto de lei complementar) 68 de 2024, que está em discussão no Senado, com suas diferentes faixas e alíquotas diferenciadas, todas decorrentes da aplicação de diferentes coeficientes de redução sobre a alíquota de referência. Essa é a única utilidade de uma alíquota de referência: servir de padrão para diferenciações nas taxações de distintos bens e serviços. 

Por exemplo, assumindo uma alíquota de referência de 28%, os produtos destinados à alimentação humana, que não estejam na Cesta Básica Nacional de Alimentos (zerada), terão uma redução de 60% sobre a alíquota de referência. Na prática, a alíquota desses alimentos será de 11,2% (na prática, 40% de 28%). 

No caso dos serviços prestados por profissionais de atividades regulamentadas, está prevista uma redução de 30% sobre a alíquota de referência, resultando numa alíquota diferenciada de 19,6%. Por fim, aqueles produtos que não tiverem nenhuma redução, pagarão a alíquota plena de 28%, que usamos neste exercício como alíquota de referência. 

Repare que teremos diversas alíquotas na prática. Mas todas elas, inclusive as zeradas, quando somadas ao conjunto da tributação do consumo, devem resultar numa arrecadação total cuja alíquota efetiva será em torno de 20%.

O fato de a alíquota de referência subir de 25% para 28% não alterou a alíquota efetiva do país e, muito menos, aumentou a carga tributária. Essa carga, embora seja hoje extremamente elevada –e seguirá sendo, depois da reforma– não se mexeu enquanto subia a alíquota de referência. 

O equívoco surge quando grande parte da sociedade repercute a mudança da alíquota de referência, de 25% para 28% por exemplo, como sendo um aumento de carga tributária, comparando de forma errônea essa possível alíquota de referência com as demais alíquotas de referência ao redor do mundo. Essas alíquotas não servem para balizar a carga tributária efetiva do consumo. 

Considere-se agora uma estrutura alternativa de tributação do consumo, em que a capacidade de arrecadação permanece constante, mas a alíquota de referência venha a cair de 28% para 20%. Seria possível ao Congresso adotar essa alternativa, rebaixando a referência para a igualar à alíquota efetiva? Soaria melhor para o grande público saber que tanto a carga efetiva quanto a alíquota de referência são ambas de 20%? 

Isso é completamente viável e pode ser compreendido na 2ª coluna do quadro acima. Com uma nova alíquota de referência de 20%, teríamos apenas que ajustar os fatores de redução das faixas em relação à antiga alíquota de referência, de modo a manter inalterados os pesos tributários em cada faixa. 

No caso dos alimentos para consumo humano, que no PLP 68 apresentam redução de 60% na alíquota de referência de 28%, passariam a ter, na estrutura alternativa, uma redução de 45%, aplicada agora sobre a nova alíquota de referência de 20%, resultando, na prática, numa alíquota de 11%, equivalente à da atual estrutura do PLP 68.

Já os serviços passariam a pagar a nova alíquota plena de 20% na estrutura alternativa, aliás o mesmo valor hoje estipulado pelo PLP 68, que determina a redução de 30% sobre uma alíquota de referência de 28%, daí resultando 19,6%. Por óbvio, seria necessário introduzir, na estrutura alternativa, uma alíquota majorada em 40%, resultando numa alíquota diferenciada de 28%, equivalente à alíquota cheia de hoje, na estrutura do PLP 68. 

A reforma tributária brasileira se adaptou à realidade imposta pelo país, com desigualdades econômicas, regionais e sociais gritantes. O Congresso Nacional mostrou racionalidade e sensibilidade para reconhecer a ineficiência de uma alíquota única, além do mais, muito elevada, na nossa economia. 

O que o Congresso fez foi adaptar a estrutura da reforma para alíquotas multivariadas. No entanto, a definição de uma alíquota de referência muito alta está criando uma onda de conclusões equivocadas no debate político e econômico, interferindo em temas de extrema importância para a sociedade, como a inclusão das carnes e dos peixes na Cesta Básica Nacional de Alimentos, uma vez que esses produtos foram injustamente apontados como sendo os “culpados” por elevar a carga tributária, o que é uma inverdade.

Como ficou demonstrado, a carga tributária no país permanecerá constante em torno de 20%. As carnes e peixes só alteram os fatores da equação, mas não alteram o resultado da taxação do consumo. 

Fonte: O Poder