Novas tendências da tributação da renda - Item 3. Da teoria à prática: o que a experiência internacional revela?

Newton Gomes

28.07.2022

O Capítulo 1 do livro “Progressividade Tributária e Crescimento Econômico” é denominado “Novas tendências para uma boa reforma da tributação da renda”, e foi escrito pelo pesquisador Sérgio Wulff Gobetti.

Esse Capítulo é dividido em itens, sendo que o item 1 é destinado à Introdução, o item 2 aborda o tema: “Dos clássicos à teoria da tributação ótima: o conflito entre equidade e eficiência” e o item 3 analisa o tema: “Da teoria à prática: o que a experiência internacional revela?

Eis um resumo (excerto) do item 3:

As distorções advindas da adoção do modelo clássico de tributação da renda vêm sendo enfrentadas nas últimas décadas de modo muito diverso pelos países, sugerindo que até hoje não existe um consenso sobre qual o melhor caminho a seguir, nem modelos que sirvam para todas as realidades.

Em 1981, quando a base de dados tributários da OCDE tem início, nove países do grupo registravam sistemas de imputação ou alíquotas diferenciadas, e a alíquota máxima média aplicável aos dividendos era de 63% nas pessoas físicas. Ao longo das décadas de 80 e 90 alguns economistas influenciaram para que houvesse reduções substanciais no grau de progressividade do imposto de renda e no nível de tributação das rendas do capital, ao mesmo tempo em que novas estratégias para lidar com o problema da dupla tributação dos lucros passaram a ser testadas.

Em resumo, as palavras dos defensores sugerem fortemente que seu objetivo principal não é simplificar ou eliminar distorções, mas exacerbar a competição tributária para erradicar qualquer forma de tributação do capital.

Líder na onda de isenção de dividendos, por exemplo, a pequena Estônia aparentemente obteve sucesso econômico com um mix de políticas que passa por simplificações do sistema tributário e benefícios ao capital, mas também parcerias público-privadas e educação gratuita e de qualidade universalizada. Por outro lado, seu índice de desigualdade social é um dos maiores entre os países europeus da OCDE.

Em resumo, tanto a isenção de dividendos quanto o flat tax parecem ter perdido fôlego como alternativas para lidar com os problemas que afligem o modelo clássico de tributação da renda.

Nos países mais desenvolvidos, há algum tempo, as atenções têm sido mais canalizadas para outros dois modelos teóricos que já foram implementados na prática e sobre os quais nos debruçaremos agora: um deles é o modelo dual nórdico, o outro é o novo modelo belga de allownce for corporate equity (ACE), que se assemelha aos juros sobre capital próprio.

O primeiro país a adotar esse mecanismo (ou variantes dele) foi a Croácia, em 1994, sendo logo seguida pelo Brasil (1996), Itália (1997) e Áustria (2000) e, mais recentemente, pela Bélgica (2006).

Contudo, atualmente apenas o Brasil mantém seu modelo original inalterado. Os demais países aboliram a fórmula definitivamente ou a modificaram de modo a restringir a isenção sobre o retorno normal do capital apenas para novos investimentos (caso da Bélgica e, desde 2011, da Itália).

Esse mesmo tipo de tratamento foi adotado recentemente por Portugal e Turquia e, na prática, representa um benefício muito menos expressivo do que o previsto no modelo original do ACE.

De acordo com estudos da Comissão Europeia, os benefícios do ACE puro (aplicado a todo o capital) proporcionaram “fortes incentivos para planejamento tributário, com nenhum impacto sobre o investimento e/ou escolhas de financiamento externo”.

No caso do Brasil, também não existem evidências de que os JCP – assim como a isenção de dividendos – tenham produzido efeitos significativamente positivos sobre os investimentos.

Além disso, a isenção concedida no Brasil (diferentemente do ACE puro) se restringe aos montantes efetivamente distribuídos aos acionistas (não se aplica aos lucros retidos) e é calculada a partir de uma taxa de juros mais baixa do que a de mercado, a TJLP.

3.1. O modelo dual nórdico

O modelo dual foi introduzido entre os anos 80 e 90 nos países nórdicos e consiste basicamente em submeter todas as rendas do capital a uma alíquota reduzida, enquanto mantém as rendas do trabalho sendo tributadas progressivamente.

3.2. O modelo clássico (ou amplo) O modelo amplo de tributação da renda (ou clássico) é assim chamado porque não há distinção de tratamento entre as várias formas de rendimento auferidas pelas pessoas; ou seja, em geral todas as rendas do capital e do trabalho são tributadas conjuntamente e de forma progressiva, com alíquotas que crescem à medida que o valor total de todas as rendas também cresce.

Alguns países introduziram nas últimas décadas mecanismos de compensação – total ou parcial – do imposto sobre o lucro das empresas no nível das pessoas físicas, como foi o caso da Austrália, Canadá e Nova Zelândia. Ou seja, basicamente, o valor de imposto sobre o lucro pago pela empresa, individualizado por cada sócio, vira crédito na declaração anual do imposto de renda das pessoas físicas, ao mesmo tempo em que é somado ao valor dos dividendos para formar a base de cálculo submetida à tributação na tabela progressiva.

Apesar das diferenças, os dados da OCDE indicam uma tendência recente dos países de reduzirem a tributação do lucro na empresa, ao mesmo tempo em que ampliam a tributação efetiva dos dividendos distribuídos, de modo a manter a carga tributária mais ou menos estável. Isso tem ocorrido tanto entre os nórdicos, quanto entre os do Leste Europeu e os da Europa Ocidental e parece ser, antes de mais nada, uma decorrência da competição tributária, já que o imposto corporativo estimula a realocação territorial das corporações, enquanto o imposto sobre dividendos geralmente só afeta os residentes.

Mais recentemente, entretanto, duas tendências dos países mais desenvolvidos merecem destaque: uma é a busca – com diferentes estratégias – por resgatar a progressividade do sistema tributário sem comprometer a sua neutralidade, e outra é a redução das alíquotas incidentes sobre o lucro das empresas e compensação com maior tributação das rendas de capital no nível das pessoas físicas.

Mudanças que têm sido tratadas na literatura empírica como positivas tanto para a distribuição de renda quanto para o crescimento.

Diante disso, é necessário repensar o modelo brasileiro de tributação da renda do capital e suas particularidades, como a isenção de dividendos distribuídos e o mecanismo de JCP.

O fato é que nem a almejada neutralidade foi alcançada com essas medidas, como mostra o desalinhamento da tributação das distintas rendas de capital, nem o país se beneficiou de um surto de investimentos estimulado pela desoneração do capital, mas nossa concentração de renda no topo se consolidou como uma das mais altas do planeta. Isso indica tanto que políticas tributárias pró-capital não são necessariamente eficientes, quanto que a política distributiva não pode se basear apenas no gasto público.

No contexto de acentuada concentração de renda verificado no país, uma reforma tributária que amplie a progressividade, alcançando as altas rendas do capital, poderia ter impactos positivos para o desenvolvimento econômico – segundo os novos modelos de tributação ótima – e contribuir para um ajuste fiscal mais equilibrado, que não tenha tantos efeitos multiplicadores negativos, como é o caso de medidas que reduzam o gasto público social e promovam contração de investimento público.

É possível promover uma reforma na tributação das rendas do capital que concilie os princípios da equidade e neutralidade, com efeitos positivos para o crescimento econômico.

Por último, uma outra questão que precisa ser considerada cuidadosamente numa reforma que passe pela redução do IRPJ e pela retomada da tributação dos dividendos no nível das pessoas físicas, diz respeito à imprevisibilidade do ganho de arrecadação a ser obtido com essa segunda medida se a taxação obedecer o critério de caixa; ou seja, depender da efetiva distribuição dos lucros. Dado que tal medida deve estimular a retenção dos lucros em nível previamente desconhecido, a redução do IRPJ deve ser gradual e calibrada de acordo com a receita efetivamente recolhida.

Alternativamente, pode-se pensar em um modelo que promova a tributação pelo critério de competência; ou seja, o lucro seria tributado independentemente de sua distribuição, como ocorre na Noruega e no próprio Chile. Nesse caso, há maior previsibilidade sobre a receita a ser obtida e, com isso, pode-se promover uma mudança mais rápida.