Proposta gera expectativa, mas carece de consenso
Área: Fiscal Publicado em 04/07/2023 | Atualizado em 23/10/2023
Foto: Divulgação Unificação de impostos tem resistência entre empresas, Estados e municípios.
Com a promessa de manter neutra a carga de impostos, a reforma tributária traz expectativa de um crescimento adicional do PIB potencial em até 20 pontos percentuais em 15 anos. O debate sobre uma nova tributação sobre consumo ganhou força nos últimos anos e a mudança chegou a ser apontada como a “única bala de prata” do governo Lula, mas a reforma ainda enfrenta desafios para consenso entre empresas e do ponto de vista federativo.
Há também os que acreditam que passos precisam ser dados antes da unificação de tributos defendida pela União.
Considerada ambiciosa, a agenda apontada pelo governo na seara dos impostos inclui uma emenda constitucional de reforma tributária sobre consumo aprovada no primeiro semestre de 2023 e uma reforma na tributação da renda na segunda metade do ano.
O governo federal não apresentou proposta para a mudança na tributação sobre consumo, mas espera que um novo texto seja votado no Congresso com base na discussão da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 45/2019 e da PEC 110/2019. As duas propostas estabelecem um Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) no modelo de um Imposto sobre Valor Adicionado (IVA) cobrado no destino, não cumulativo, com crédito financeiro, que deixaria livre exportações e investimentos. Nas duas propostas, PIS, Cofins e IPI, tributos cobrados pela União, além do estadual ICMS e do municipal ISS, devem ser substituídos pelo IVA.
Pela PEC 45/2019, seria um IBS único reunindo todos os cinco tributos. Pela PEC 110/2019 seriam dois tributos: uma Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) ou IBS federal, e um IBS subnacional, reunindo ICMS e ISS. A duas propostas estabelecem também a criação de um Imposto Seletivo para os chamados bens e serviços com externalidades negativas, como cigarros e bebidas alcoólicas.
Nos últimos meses, porém, surgiu uma preocupação de como essa mudança mais estrutural pode concorrer com outras agendas, diz Ítalo Franca, economista do Santander. Ele destaca o esforço do governo federal na busca de novas receitas para cumprir as metas da nova regra fiscal proposta, além da corrida dos Estados para recuperar a arrecadação perdida com as reduções de ICMS impostas em 2022 nos setores de combustíveis, energia elétrica e telecomunicações. “São discussões que podem fazer com que o capital político se esgote nessas agendas de curto prazo, deixando de lado a agenda de médio e longo prazo das reformas, embora o discurso do governo mantenha a importância delas”.
A atuação do secretário extraordinário de reforma tributária do Ministério da Fazenda, Bernard Appy, tem sido destacada. Mesmo assim, diz Franca, o assunto suscita muitas incertezas e isso pode afetar decisões de investimentos. A expectativa, diz, é que seja apresentado um substitutivo com base nas duas PECs que mantenha as características essenciais de um bom IVA, mas há pressão intensa de setores que pedem tratamento favorável, com alíquotas menores ou regimes especiais. Ele lembra que a promessa é de efeito neutro na arrecadação sobre consumo. Mas quanto maior o número de tratamentos favorecidos, lembra, maior a alíquota do novo IVA. As pressões que já aparecem devem se intensificar, destaca. “A partir do momento que o texto for apresentado, as forças começarão a jogar.”
Além de uma emenda a ser aprovada no primeiro semestre, Appy diz esperar que uma lei complementar definindo questões cruciais do IVA, como fato gerador, base de cálculo e o princípio do destino, seja votada somente em 2024. No modelo dual, o IVA federal - seja contribuição ou imposto - entraria em vigor em meados de 2025 e o IVA subnacional, apenas em 2027, em calendário considerado mais realista.
Com esse cronograma, diz Franca, a aprovação de uma emenda constitucional neste ano não deve causar tanto impacto nas expectativas das empresas. “Haverá um ganho de avanço de agenda, claro, mas ainda há muitas dúvidas que precisarão esperar até os debates da lei complementar.”
O impacto na economia é o grande argumento que tem sido colocado para a reforma. Um sistema mais simples, eficiente e transparente poderia trazer ganho de 5% a 20% a mais para o crescimento do PIB potencial em 15 anos, segundo trabalhos apresentados, principalmente desde 2019, e baseados na PEC 45/2019.
A diversidade de resultados pode trazer algum ceticismo, mas é preciso ressaltar que cada estudo mediu os impactos considerando resultados esperados diferentes, diz Bráulio Borges, economista da LCA e pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV Ibre). Borges é autor de estudo que mostra que a reforma pode trazer ganho de até 20 pontos percentuais ao PIB potencial em 15 anos. O estudo foi feito a pedido do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), autor do texto que deu origem à PEC 45/2019.
Alguns estudos, explica Borges, se concentraram nos efeitos realocativos com o fim da guerra fiscal e dos regimes especiais. O estudo dele, diz, contemplou esses aspectos, mas também embutiu impacto da redução estimada para o custo dos investimentos e da diminuição do custo de conformidade.
“De qualquer forma, um benefício de 5% já seria importante e mostra que a reforma não é um jogo de soma zero, como muitas vezes se coloca”, defende. “A reforma traz maior crescimento e todos ganham”. Estudos internacionais, diz Borges, mostram esse efeito. Em um dos estudos que cita, de 2019, pesquisadores do Fundo Monetário Internacional (FMI) analisaram a experiência de 30 países ao longo de 50 anos. Uma das conclusões, afirma Borges, é que quanto maior a base de tributação do imposto sobre consumo e menor o número de alíquotas e regimes especiais, maior é o impacto positivo sobre PIB no médio e longo prazos.
A perspectiva de crescimento, porém, não convence todos sobre a reforma defendida pelo governo. O movimento “Simplifica Já”, que reúne mais de cem entidades, entre representantes de municípios, comércio e serviços, defende que é preciso passar por uma etapa de uniformização de legislação, mas sem união de tributos. O movimento propõe uma legislação única no ISS, com parte da arrecadação que pode ir para o destino e receita compartilhada entre os municípios com base em dados de notas fiscais. Para o ICMS, a proposta é também de unificação do imposto, com alíquotas e transição a serem estabelecidas pelo Senado.
Pessimista, Felipe Salto, sócio e economista da Warren Rena, também diz que não há viabilidade política para a reforma. Ex-secretário de Fazenda de São Paulo, Salto avalia que há grande receio de perda de autonomia por parte de Estados e municípios e que não há consenso sobre um IVA nacional ou dual. “No mundo ideal seria importante ir para o IVA nacional, mas isso é extremamente difícil de acontecer e custa muito caro politicamente”. Para ele, um primeiro passo mais factível seria deixar o ICMS separado do ISS, migrar a tributação do imposto estadual para o destino e criar um fundo para o desenvolvimento regional robusto, mas com regras restritas de acesso aos recursos.
Fonte: Valor NULL Fonte: NULL
Com a promessa de manter neutra a carga de impostos, a reforma tributária traz expectativa de um crescimento adicional do PIB potencial em até 20 pontos percentuais em 15 anos. O debate sobre uma nova tributação sobre consumo ganhou força nos últimos anos e a mudança chegou a ser apontada como a “única bala de prata” do governo Lula, mas a reforma ainda enfrenta desafios para consenso entre empresas e do ponto de vista federativo.
Há também os que acreditam que passos precisam ser dados antes da unificação de tributos defendida pela União.
Considerada ambiciosa, a agenda apontada pelo governo na seara dos impostos inclui uma emenda constitucional de reforma tributária sobre consumo aprovada no primeiro semestre de 2023 e uma reforma na tributação da renda na segunda metade do ano.
O governo federal não apresentou proposta para a mudança na tributação sobre consumo, mas espera que um novo texto seja votado no Congresso com base na discussão da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 45/2019 e da PEC 110/2019. As duas propostas estabelecem um Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) no modelo de um Imposto sobre Valor Adicionado (IVA) cobrado no destino, não cumulativo, com crédito financeiro, que deixaria livre exportações e investimentos. Nas duas propostas, PIS, Cofins e IPI, tributos cobrados pela União, além do estadual ICMS e do municipal ISS, devem ser substituídos pelo IVA.
Pela PEC 45/2019, seria um IBS único reunindo todos os cinco tributos. Pela PEC 110/2019 seriam dois tributos: uma Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) ou IBS federal, e um IBS subnacional, reunindo ICMS e ISS. A duas propostas estabelecem também a criação de um Imposto Seletivo para os chamados bens e serviços com externalidades negativas, como cigarros e bebidas alcoólicas.
Nos últimos meses, porém, surgiu uma preocupação de como essa mudança mais estrutural pode concorrer com outras agendas, diz Ítalo Franca, economista do Santander. Ele destaca o esforço do governo federal na busca de novas receitas para cumprir as metas da nova regra fiscal proposta, além da corrida dos Estados para recuperar a arrecadação perdida com as reduções de ICMS impostas em 2022 nos setores de combustíveis, energia elétrica e telecomunicações. “São discussões que podem fazer com que o capital político se esgote nessas agendas de curto prazo, deixando de lado a agenda de médio e longo prazo das reformas, embora o discurso do governo mantenha a importância delas”.
A atuação do secretário extraordinário de reforma tributária do Ministério da Fazenda, Bernard Appy, tem sido destacada. Mesmo assim, diz Franca, o assunto suscita muitas incertezas e isso pode afetar decisões de investimentos. A expectativa, diz, é que seja apresentado um substitutivo com base nas duas PECs que mantenha as características essenciais de um bom IVA, mas há pressão intensa de setores que pedem tratamento favorável, com alíquotas menores ou regimes especiais. Ele lembra que a promessa é de efeito neutro na arrecadação sobre consumo. Mas quanto maior o número de tratamentos favorecidos, lembra, maior a alíquota do novo IVA. As pressões que já aparecem devem se intensificar, destaca. “A partir do momento que o texto for apresentado, as forças começarão a jogar.”
Além de uma emenda a ser aprovada no primeiro semestre, Appy diz esperar que uma lei complementar definindo questões cruciais do IVA, como fato gerador, base de cálculo e o princípio do destino, seja votada somente em 2024. No modelo dual, o IVA federal - seja contribuição ou imposto - entraria em vigor em meados de 2025 e o IVA subnacional, apenas em 2027, em calendário considerado mais realista.
Com esse cronograma, diz Franca, a aprovação de uma emenda constitucional neste ano não deve causar tanto impacto nas expectativas das empresas. “Haverá um ganho de avanço de agenda, claro, mas ainda há muitas dúvidas que precisarão esperar até os debates da lei complementar.”
O impacto na economia é o grande argumento que tem sido colocado para a reforma. Um sistema mais simples, eficiente e transparente poderia trazer ganho de 5% a 20% a mais para o crescimento do PIB potencial em 15 anos, segundo trabalhos apresentados, principalmente desde 2019, e baseados na PEC 45/2019.
A diversidade de resultados pode trazer algum ceticismo, mas é preciso ressaltar que cada estudo mediu os impactos considerando resultados esperados diferentes, diz Bráulio Borges, economista da LCA e pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV Ibre). Borges é autor de estudo que mostra que a reforma pode trazer ganho de até 20 pontos percentuais ao PIB potencial em 15 anos. O estudo foi feito a pedido do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), autor do texto que deu origem à PEC 45/2019.
Alguns estudos, explica Borges, se concentraram nos efeitos realocativos com o fim da guerra fiscal e dos regimes especiais. O estudo dele, diz, contemplou esses aspectos, mas também embutiu impacto da redução estimada para o custo dos investimentos e da diminuição do custo de conformidade.
“De qualquer forma, um benefício de 5% já seria importante e mostra que a reforma não é um jogo de soma zero, como muitas vezes se coloca”, defende. “A reforma traz maior crescimento e todos ganham”. Estudos internacionais, diz Borges, mostram esse efeito. Em um dos estudos que cita, de 2019, pesquisadores do Fundo Monetário Internacional (FMI) analisaram a experiência de 30 países ao longo de 50 anos. Uma das conclusões, afirma Borges, é que quanto maior a base de tributação do imposto sobre consumo e menor o número de alíquotas e regimes especiais, maior é o impacto positivo sobre PIB no médio e longo prazos.
A perspectiva de crescimento, porém, não convence todos sobre a reforma defendida pelo governo. O movimento “Simplifica Já”, que reúne mais de cem entidades, entre representantes de municípios, comércio e serviços, defende que é preciso passar por uma etapa de uniformização de legislação, mas sem união de tributos. O movimento propõe uma legislação única no ISS, com parte da arrecadação que pode ir para o destino e receita compartilhada entre os municípios com base em dados de notas fiscais. Para o ICMS, a proposta é também de unificação do imposto, com alíquotas e transição a serem estabelecidas pelo Senado.
Pessimista, Felipe Salto, sócio e economista da Warren Rena, também diz que não há viabilidade política para a reforma. Ex-secretário de Fazenda de São Paulo, Salto avalia que há grande receio de perda de autonomia por parte de Estados e municípios e que não há consenso sobre um IVA nacional ou dual. “No mundo ideal seria importante ir para o IVA nacional, mas isso é extremamente difícil de acontecer e custa muito caro politicamente”. Para ele, um primeiro passo mais factível seria deixar o ICMS separado do ISS, migrar a tributação do imposto estadual para o destino e criar um fundo para o desenvolvimento regional robusto, mas com regras restritas de acesso aos recursos.
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