Neutralidade arrecadatória e transição da reforma tributária

Neutralidade arrecadatória e transição da reforma tributária

Após muita expectativa, o Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 68/2024 foi apresentado ao Congresso Nacional, delineando os primeiros detalhamentos da Reforma Tributária. Sob o título de "Lei Geral da CBS, do IBS e do Imposto Seletivo", o projeto regulamenta os dispositivos da Emenda Constitucional nº 132/2023.

Composto por 356 páginas e 497 artigos, o PLP nº 68 não apenas delineia os aspectos gerais da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), mas também aborda uma extensa regulamentação para inúmeros casos especiais, regimes específicos para setores diversos (isto é, serviços financeiros, operações com combustíveis e lazer e turismo) e tratamento diferenciado para determinados bens e serviços (com alíquotas reduzidas para atividades desempenhadas por profissionais liberais, serviços de educação e saúde).

Além disso, ele também detalha as hipóteses de incidência do Imposto Seletivo e os parâmetros para tal, a forma de operacionalização do cashback (devolução de tributos para famílias com renda de até meio salário mínimo cadastradas no CadÚnico), os itens que irão compor a cesta básica (com alíquotas reduzidas ou mesmo zeradas) e os dispositivos da transição para os novos tributos e outras disposições.

Mesmo com o extenso rol de temas abordados, o texto do PLP ainda não define as alíquotas de referência, uma das questões mais aguardadas por todos os agentes econômicos. Elas serão determinadas apenas por meio de leis ordinárias, apresentadas após a aprovação do projeto. Tal ausência se deve ao fato de a determinação da alíquota depender da definição de todos os casos especiais que impliquem uma incidência tributária diferente da alíquota de referência, como os casos de alíquotas reduzidas, isenções, créditos presumidos ou mesmo aplicação do Imposto Seletivo.

O propósito expresso da Reforma Tributária é aprimorar o sistema de tributação, e não modificar a carga tributária e o volume de arrecadação em relação ao PIB. Nesse sentido, ela deve ser neutra em termos de arrecadação, um princípio que pode ser chamado de neutralidade arrecadatória.

Por conta da neutralidade arrecadatória, exceções à regra geral da CBS e do IBS não devem afetar a carga tributária geral sobre o consumo. Assim, qualquer tratamento diferenciado a um setor e/ou atividade deve ser compensado por uma maior alíquota de referência. A explicitação desses dilemas, que devem permear todo o debate sobre a regulamentação da carga tributária, tem o efeito salutar de evidenciar que, como costumam dizer os economistas, não há almoço grátis - benefícios a um segmento devem ser bem fundamentados, uma vez que geram custos aos demais.

Infelizmente, os impactos do tratamento diferenciado para um determinado setor sobre o restante da economia não são perfeitamente previsíveis. A literatura econômica aponta que alterações tributárias possuem dois tipos de impactos: um direto, consistente na alteração de alíquota aplicável (efeito de primeira ordem), e um indireto, oriundo do impacto que os efeitos de primeira ordem tiveram em seus componentes de custos (como preços de insumos e serviços tomados), alterando sua própria base de cálculo (efeito de segunda ordem). Os efeitos de segunda ordem são responsáveis por alterações de preços relativos que, por sua vez, afetam toda a organização produtiva da economia.

Há modelos econômicos que estimam esses efeitos diretos e indiretos sobre a economia, e seu uso é fundamental para balizar as discussões sobre a regulamentação da Reforma Tributária. No entanto, eles não são capazes de antecipar precisamente a evolução da arrecadação para uma dada configuração de alíquotas. Assim, o processo de calibragem de alíquotas ao longo da transição do regime tributário - que, no caso da definição de alíquotas e da substituição paulatina dos tributos indiretos vigentes pelo IBS, CBS e IS, se encerra em 2033 - é um dos pilares fundamentais da Reforma.

Em linhas gerais, esta calibragem de alíquotas leva em conta as receitas auferidas nos anos base dos novos tributos, estimativas de receitas (obtidas em alterações das bases de cálculo a partir de dados de arrecadação, documentos fiscais e agregados macroeconômicos) e, no caso da CBS, estimativas do Imposto Seletivo e do IPI cobrados na transição. A partir de 2033, as alíquotas serão calibradas mediante avaliações quinquenais, que terão como escopo validar a pertinência econômica dos tratamentos diferenciados.

Os ajustes anuais nas alíquotas durante a transição implicam que os contribuintes não saberão, a priori, as alíquotas vigentes para os próximos anos. Esse fato deve afetar o desenho de contratos de longa duração (como contratos de concessão) e pode dificultar o planejamento de longo prazo das empresas. Ademais, ao longo do processo de transição, a estrutura tributária brasileira deve se tornar ainda mais complexa do que a atual. No entanto, a transição é uma etapa necessária de uma reforma com impactos muito mais profundos que uma mera alteração de alíquotas efetivas, o que inclui a ampliação da não cumulatividade, a simplificação de tributos e alíquotas e a extinção do cálculo gross-up ou “por dentro”.

Além disso, para além de uma adaptação operacional à nova sistemática arrecadatória, o período de transição funcionará como suavizador das alterações produtivas que a gradativa mudança nos preços relativos dos produtos e serviços irá causar. E estas mudanças, por óbvio, afetarão a arrecadação dos novos impostos. A literatura econômica dispõe de ferramentas, como modelos de equilíbrio geral calibrados com dados públicos sobre as interrelações entre setores econômicos, que podem contribuir para preparar os agentes econômicos para a transição, projetando cenários sobre como as regras tributárias atuais (federais, estaduais e municipais) serão paulatinamente alteradas e como as estruturas de custo e as interrelações entre os setores serão afetadas.

O PLP nº 68/2024 representa, então, um marco na busca por uma estrutura tributária mais eficiente e equitativa no Brasil. A incorporação, mesmo que implícita, de um compromisso com a manutenção da arrecadação sobre o consumo faz com que a transição ganhe relevância e mereça atenção, quiçá maior do que o regramento final da Reforma, dado ser o “termômetro” para a evolução da arrecadação. O sucesso da Reforma Tributária depende de sua transição ser suave aos agentes econômicos e atender às expectativas de arrecadação, sem percalços que a desfigurem.

Fonte: Valor Econômico